Cette présentation a été réalisée dans le cadre du séminaire national schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) et trame verte et bleue (TVB) qui a eu lieu les 6 et 7 juin 2016 à Montpellier. Il a été organisé par le Ministère chargé de l’environnement, l'Office international de l'eau (OIEau) et l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (Onema) devenu l’Agence Française pour la Biodiversité (AFB), avec l'appui du groupe de travail national SAGE, des Agences de l'eau, de l'Atelier technique des espaces naturels (Aten), maintenant intégré à l’AFB, ainsi que des autres membres du centre de ressources trame verte et bleue.
Articulation du SCoT intégrateur avec les autres plans et schémas
Pierre MIQUEL, Chef de projet SCoT, Ministère du Logement et de l’Habitat Durable
Le rapport de compatibilité
Afin de comprendre la logique du SRCE et du SAGE vis-à-vis des documents d'urbanisme, il est important de s’intéresser à l’articulation du SCOT intégrateur avec les autres plans et schémas. Le premier grand ensemble concerne le rapport de compatibilité. Ce degré de compatibilité fait apparaître divers plans et schémas. Les lois « montagne » et « littoral » s’appliquent à tous les territoires concernés par ces paysages, tandis que les directives territoriales d’aménagement (DTA) couvrent un certain nombre d’estuaires. Le SRADDET, entendu au sens des règles générales, est présent. Pour les régions spécifiques se trouvent aussi le schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF), le schéma d'aménagement régional (SAR) pour les régions d’Outre-Mer, ou encore le Plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC). Le SDAGE et le SAGE planifient la politique de l’eau et s’imposent juridiquement (notamment au SCoT) sous la règle de compatibilité. Les chartes de parcs régionaux et nationaux, les plans de gestion des risques d'inondation (PGRI), les directives paysagères ainsi que les zones de bruits des aérodromes entrent également en jeu.
La notion de prise en compte
Le deuxième grand ensemble concerne la notion de prise en compte. Le SRADDET entendu au sens des objectifs, est présent, tout comme le SRCE ainsi que les programmes d’équipements (État ou collectivités territoriales). Le nouveau schéma régional des carrières, créé récemment dans la loi d’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR), se substitue aux plans départementaux des carrières. Les chartes de pays, les documents stratégiques de façades maritimes et enfin le schéma régional de développement de l’aquaculture marine sont également présents au sein de ce deuxième grand ensemble.
Les documents de référence
Le troisième grand ensemble concerne une série de documents variés qui n’ont aucun lien juridique avec les documents d’urbanisme : ce sont des documents de référence utiles, de connaissances générales. Un certain nombre de schémas régionaux vont s’intégrer de manière horizontale dans le SRADDET (infrastructure terrestre, intermodalité, agriculture durable, etc.). Les plans de prévention des déchets, d’atlas des zones inondables, d’atlas et plans de paysages, les plans départementaux de l’habitat, les plans de protection de l’atmosphère, les schémas directeurs territoriaux d’aménagement numérique ainsi que les Agendas 21 complètent la série de documents, mais il peut y en avoir d’autres.
L’articulation du SCoT intégrateur
La différence entre compatibilité et prise en compte est encadré par la jurisprudence. Le degré le « moins important » est celui de la prise en compte : les SCoT ne peuvent pas ignorer le document de rang supérieur (SRCE par exemple) mais peuvent y déroger de manière exceptionnelle, à condition d’en expliquer la raison. La compatibilité est le degré le plus fort. Le SCoT ne peut pas interdire une orientation de rang supérieur sur un document avec lequel il doit être compatible. Néanmoins, il doit laisser une marge de manœuvre de façon à ce que le document de rang inférieur puisse décliner, avec une marge d’appréciation, le document de rang supérieur. C’est dans le rapport de présentation du SCOT ou du PLU que sont expliqués comment sont assurés les liens de prise en compte et de compatibilité.
Depuis les lois Grenelle et ALUR, le SCoT est dit « intégrateur » car c’est son rôle d’assurer ces liens juridiques avec les documents de rang supérieur. Les PLU et PLUi n’auront pas à y revenir, ils devront uniquement être compatibles avec le SCOT. C’est une mesure de simplification, voulue par le législateur, pour faciliter l’élaboration des PLU/PLUi. S’il n’y a pas de SCoT, le PLU va devoir faire le même exercice que le SCoT (compatibilité et prise en compte). Avec la généralisation progressive des SCoT, les PLU/PLUi tendent à regarder de plus en plus uniquement le SCoT : c’est pourquoi il est important d’expliquer et d’intégrer les mesures contenues dans les SDAGE ou les SAGE, ainsi que dans les SRCE.
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L’armature écologique du SCoTAM au service du SRCE, du SDAGE, du PGRI et des SAGE
Béatrice GILET, Ingénieure SCoT, Syndicat Mixte du SCoT de l'Agglomération Messine
L’armature écologique du SCoTAM
L’armature écologique du Schéma de Cohérence Territoriale de l’Agglomération Messine (SCoTAM) a vocation à servir le SRCE de la Lorraine, le SDAGE Rhin-Meuse, le PGRI Rhin-Meuse, le SAGE du Bassin Houiller et le SAGE du Bassin Ferrifère. Le SCoT intègre ces différents schémas (entre autres), et traite également des thématiques comme le logement, la mobilité, l’habitat, le développement économique, le commerce, etc. Lors de l'élaboration du SCoT, l'objectif était de traiter les thématiques Eau et Biodiversité au même titre que les autres thématiques à intégrer dans le SCoT, et non comme des thématiques de seconde zone. Pour mener à bien cet exercice, un partenariat avec des structures porteuses des différents schémas a été développé.
Le premier grand chantier a été l’élaboration des documents. Le SRCE, le SDAGE et les deux SAGE étaient eux-mêmes en cours d’élaboration et n’étaient pas encore règlementairement exécutoires. Pour anticiper la cohérence du SCoT par rapport à ces documents, un travail partenarial a été sollicité : des réunions ont été régulièrement organisées avec les membres du conseil régional, de la Direction Départementale des Territoires (DDT), et de la Direction Régionale de l'Environnement, de l'Aménagement et du Logement (DREAL), par thématique ou en fonction de points de vigilance ou d’incompréhension de certains textes. L’objectif était de cibler les thématiques importantes et de ne pas inviter chaque acteur systématiquement, sous risque d’essoufflement. Dans un second temps, un investissement au sein du conseil régional de la TVB, chargé d’élaborer le SRCE, a permis d’apporter des précisions pour alimenter les échanges et comprendre la logique de la région par rapport à l’élaboration de ce schéma. Dans un troisième temps, le syndicat mixte du SCoT s’est investi dans trois groupes de travail de l’Agence de l’eau : le premier dédié à l’eau et à la gouvernance, le deuxième aux inondations et le dernier à la nature et à la biodiversité autour de l’eau. Ces échanges ont permis aux différents acteurs de se connaître.
Ce travail a permis de construire l’armature écologique dans le SCoT, dédiée à la biodiversité et à l’eau. Elle est composée de 20 orientations (dans le document d’orientation et d’objectifs du SCoT) et concerne notamment les milieux aquatiques, humides, prairiaux, forestiers et thermophiles. Deux enjeux sont extrêmement liés à la localisation du territoire : la vie de la faune migratrice (grand couloir migratoire) et la présence de chauves-souris (passé militaire avec de nombreux refuges pour ces espèces).
La mise en œuvre du SCoTAM
À l’issue de l’approbation du schéma en 2014, le deuxième gros chantier a débuté : sa mise en œuvre ainsi que la déclinaison des orientations qu’il contient aux échelles communales et intercommunales. Quatre principaux leviers ont été identifiés :
• la mise en place d’une commission « biodiversité et paysage », soit un groupe d’une dizaine de personnes composé de quelques élus et de techniciens du SCoT. L’idée était d’établir un brainstorming entre élus et techniciens autour de l’application du SCoT et de sa diffusion (envers l’ensemble des élus du territoire, du comité syndical et de la population in-fine) ;
• la réalisation d’études complémentaires pour faciliter la mise en œuvre du SCoT, soit une étude dédiée aux vergers et une autre dédiée aux milieux aquatiques, qui a conclu à la nécessité de réaliser un inventaire des zones humides à l’échelle du territoire du SCoT. L’objectif était d’apporter des éléments de connaissance, de faciliter l’application du SCoT et de passer le relais aux inter-communalités et aux communes chargées de l’appliquer ;
• la rédaction de notes techniques du SCoT, élaborées en phase de révision ou d’élaboration des PLU ou des cartes communales. À destination des bureaux d’études ou des agents des collectivités en charge de l’élaboration des PLU, elles servent à la connaissance sur l’eau et la biodiversité ;
• l’élaboration des cahiers du SCoT, soit des fascicules assez cours, illustrés et faciles à lire. À destination des élus, l’idée est de les élaborer par thématique avec une vocation pédagogique. Le premier concerne la compatibilité de manière générale, le suivant est dédié à l’armature écologique.
Afin de suivre la dynamique lancée, le cahier des charges de l’inventaire des zones humides préconisé par l’étude sur les milieux aquatiques et humides est en cours de rédaction. Le contenu du SCoT dans le cadre de sa prochaine révision sera également étudié. Il est donc important de participer aux travaux des autres structures le plus en amont possible : cela permet de développer une approche transversale (mettre les choses en lien entre elles) tout en faisant preuve de pragmatisme (tester, réorienter, quand cela ne fonctionne pas).
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Vers un « Kit réglementaire PLU » pour la protection des zones humides - L’opération pilote du SAGE Drac-Romanche
Aurélie CAMPOY, Animatrice de la CLE Drac-Romanche, Syndicat Intercommunal de la Gresse et du Drac et Affluents
Un inventaire des zones humides et de leur espace de fonctionnalité à la parcelle
Le kit règlementaire à destination des décideurs pour la protection des zones humides dans les plans locaux d’urbanisme a été lancé par la cellule d’animation d’un SAGE et a vu le jour dans un contexte particulier. Malgré la présence d’un « porter à connaissance » sur la cartographie des zones humides du département au 1/25 000ème et d’un PLU récent réalisé en 2005, le maire de la commune a autorisé un remblai sur une parcelle auprès d’un agriculteur qui souhaitait étendre sa capacité maraîchère. Cependant, il s’agissait d’une zone humide et une infraction a donc été constatée. Une médiation environnementale a été diligentée. Pour la zone humide, une obligation de restauration (enlèvement du remblai pour une remise en état) a été décidée. Pour la commune, l’obligation de respecter l’objectif du SAGE qui recommandait l’intégration des zones humides à la parcelle dans le PLU a été déclarée. C’est le point de départ de la méthode. L’inventaire a eu pour rôle d’identifier l’ensemble des zones humides à l’échelle de la parcelle mais aussi leurs espaces de fonctionnalité.
Le classement des zones humides
Un classement a alors été réalisé pour apprécier l’intérêt, la fonctionnalité et la sensibilité de l’ensemble des zones humides du territoire communal. Ce classement était défini selon des critères « loi sur l’eau » et « SDAGE », en tenant compte de l’intérêt hydrologique, biologique, fonctionnel, de production et paysager de la zone humide. Cela a abouti à deux niveaux au sein du classement : le premier concernant des zones humides prioritaires sur lesquelles il n’y a pas de négociation possible (obligation de préservation strict) et l’autre concernant des zones humides plus ordinaires sur lesquelles il est possible de proposer des interventions (sous principe de précaution). Le classement réalisé a permis de voir ce que cela engendrerait sur le PLU actuel : la question de l’adéquation entre aménagement du territoire et préservation des zones humides s’est posée et le besoin de disposer de grands principes de protection à l’échelle du PLU s’est fait ressentir (objectif de préservation, restauration de la situation topographique, quantitative, qualitative et d’alimentation, maintien de la population faunistique et floristique en présence, etc.).
Vers un kit règlementaire pour les PLU
L’objectif était de reprendre les éléments du PLU actuel et d’intégrer au travers du zonage et du règlement, la nouvelle connaissance acquise sur les zones humides. Ce travail a nécessité le recours à une ingénierie juridique afin de faire le lien entre le code de l’urbanisme et le code de l’environnement. Globalement, l’organisation règlementaire du PLU permettait d’une part de délimiter les sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d’ordre écologique dans le zonage, et d’autre part d’y imposer des prescriptions de nature à assurer leur protection dans le règlement. Au sein des inventaires, cela se traduit concrètement par une prescription associée à une zone humide (interdiction de pratiquer le drainage et l’assèchement des sols par exemple). La possibilité de jongler entre les deux codes pour prendre en compte l’aménagement du territoire est néanmoins possible avec par exemple la mise en place, sur des espaces de fonctionnalité, d’occupations ou d’utilisations du sol qui ne modifient pas les conditions topographiques et hydrauliques. Dans le cas contraire, il s’agit d’organiser une complète restitution des conditions aux abords des zones humides et de conserver la faculté pour la faune d’accéder aux territoires naturels dont elle a besoin.
Afin de respecter ce dispositif, plusieurs solutions (non exhaustives) ont été apportées. Des constructions adaptées en zone de pente, avec une zone humide en bas et une construction possible à l’amont, ont été proposées, moyennant la possibilité d’une construction sur pilotis ou d’un drain collecteur où sont restitués les écoulements à la zone humide. Les propositions sont allées jusqu’à préconiser des types de clôtures pour respecter pour que la faune puisse circuler entre les zones humides du secteur. Ainsi, dans le règlement du PLU, il est possible d’aller jusqu’à imposer certains types de solutions.
Ce dispositif a été développé entre 2009 et 2011. Aujourd’hui, l’objectif pour la CLE est de tester le kit sur une dizaine de communes du bassin versant, afin d’en faire une analyse juridique, de voir l’efficience du dispositif et de faire évoluer le kit pour une restitution auprès des élus. Dans le cadre de la révision du SAGE, le travail va être réalisé en collaboration avec les services et de voir dans quelle mesure il serait possible de proposer des dispositions voire des règles dans le cadre du futur SAGE. Ce dispositif a pour avantage d’associer les élus (le maire et le conseil municipal) à la démarche, au même titre que les services techniques ou les riverains car des réunions publiques sont organisées pour expliquer la démarche et les enjeux aux habitants. Au moment de l’application du dispositif, le service urbanisme peut utiliser les règles mises en place pour délivrer les permis de construire compatibles avec la préservation des zones humides.